El pelotazo de Hipercor, el Plan Especial y su posible nulidad

ESTUDIO DE RECIENTE JURISPRUDENCIA SOBRE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

Por FRANCISCO JAVIER GARCÍA SANZ Abogado del Departamento de Derecho Inmobiliario y Urbanístico de Uría Menéndez

3. NULIDAD DE LAS DETERMINACIONES DE UN PLAN ESPECIAL CUYA FINALIDAD ES ELUDIR EL CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA.

Vemos pues como el Tribunal Supremo determina que el Plan Especial será nulo por haberse aprobado con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia dictada por la Sala de instancia, al establecer una altura máxima análoga a la prevista en el Estudio de Detalle declarado nulo por la referida sentencia y superior a la establecida por el planeamiento general. Así, el Alto Tribunal considera que con la aprobación del Plan Especial se pretendió legalizar una situación cuya ilegalidad había sido ya declarada mediante sentencia.  

Enlace al documento donde también se encuentra otro estudio aplicable:

7. Nulidad de la modificación puntual de un plan general por incurrir en desviación de poder del TSJM. 

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3. NULIDAD DE LAS DETERMINACIONES DE UN PLAN ESPECIAL CUYA FINALIDAD ES ELUDIR EL CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIA.

3.1. Antecedentes.

El Tribunal Supremo, en su sentencia de 15 de febrero de 2010, dictada en el recurso de casación número 3699/2008 (JUR 2010/66664), aborda una cuestión básica dentro del ámbito del planeamiento urbanístico, cual es la aplicación del principio de jerarquía entre los diferentes instrumentos de planeamiento. Asimismo, veremos como en la sentencia comentada se trata también el tema de las disposiciones o actos administrativos dictados con la finalidad de eludir el cumplimiento de una sentencia.

En cuanto a los antecedentes, la Sala de instancia acordó la anulación de un Estudio de Detalle y las licencias concedidas a su amparo, así como la demolición de la parte no legalizable de lo edificado, porque el Estudio de Detalle establecía un número de alturas superior al previsto por el planeamiento general desarrollado por dicho Estudio de Detalle.

En la fase de ejecución de la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia, el ahora recurrente en casación promovió incidente de nulidad solicitando la declaración de nulidad de un Plan Especial aprobado respecto a la misma zona sobre la que anteriormente se aprobó el Estudio de Detalle declarado nulo. La petición de nulidad se basaba en que dicho Plan Especial incumplía la sentencia de la Sala de instancia que anuló el referido Estudio de Detalle. Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia desestimó esta pretensión.

En resumen, lo que ahora reclama en casación el recurrente consiste en que se declare la nulidad del Texto Refundido del Plan General de Sabadell y del citado Plan Especial debido a que dan cobertura a disposiciones contrarias a la sentencia dictada por la Sala de instancia con el objeto de eludir su cumplimiento y amparan la vulneración de los principios de jerarquía normativa y de legalidad.

3.2. Nulidad del plan especial que modifica la altura máxima prevista por un instrumento de planeamiento general con la finalidad de eludir el cumplimiento de una sentencia.

La Sala de instancia, respecto al Estudio de Detalle, ya determinó en su sentencia que:

“ Tiene el Estudio de Detalle, como figura de planeamiento urbanísitico, la virtualidad necesaria para cambiar la anchura de dichos viales fijada en el Plan General de Ordenación y, así, obtener una mayor altura reguladora máxima?

La respuesta debe ser negativa, ya que los Estudios de Detalle tienen el carácter de figuras de planeamiento urbanístico complementarias de las de rango superior, a cuya adaptación y/o reajuste responden, sin poder contradecirlas. Así se establece en el art. 26 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de urbanismo (Decreto legislativo 1/1990 de 12-7), en cuyo apartado n° 3 se dispone que los Estudios de Detalle mantendrán las determinaciones fundamentales del Plan (en el presente caso. General de Ordenación de Sabadell).

Ciertamente, en el mismo precepto se dispone que podrán ser objeto de reajuste, mediante los Estudios de Detalle, el señalamiento de alineaciones y rasantes y la ordenación de volúmenes. Como en el presente caso se ha ampliado la anchura de las calles Xaloc y ronda Orient, lo cual ha derivado en un aumento de la altura reguladora máxima, debe examinarse si el Estudio de Detalle de autos se ha ceñido al reajuste permitido por la norma del citado art. 26. A este respecto debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 65.3 del Reglamento de Planeamiento, en cuyo último inciso se establece que «en ningún caso la adaptación o reajuste podrá originar aumento de volumen al aplicar las ordenanzas al resultado de la adaptación o reajuste realizado», y en el apartado n° 4 del mismo artículo, en el que se establece que «la ordenación de volúmenes no podrá suponer aumento de la ocupación del suelo ni de las alturas máximas y de los volúmenes edificables previstos en el Plan».

Por consiguiente, el reajuste de determinaciones urbanísticas del planeamiento superior, como contenido propio del Estudio de Detalle, no puede alcanzar válidamente un aumento de la altura de las edificaciones, mediante el recurso de aumentar «voluntariamente» la anchura de las calles Xaloc y Ronda Orient, ya que tanto aquella altura reguladora máxima como esta anchura de viales (que predetermina aquella altura, en virtud de la concreta normativa del Plan General de Ordenación, a la que ya se ha hecho referencia más arriba), constituyen [...] determinaciones fundamentales del planeamiento urbanístico fijado en dicho Plan General de Ordenación no susceptibles de modificación mediante un Estudio de Detalle.

Congruentemente con una tal naturaleza de los Estudios de Detalle, es decir, como figuras de planeamiento complementarias del planeamiento superior en orden a su adaptación o reajuste en función de concretas circunstancias del ámbito objeto del Estudio de Detalle, en el art. 50.1.d) del citado Texto Refundido se confiere a las Corporaciones Municipales la competencia para aprobar definitivamente los Estudies de Detalle: Evidentemente, si se admitiera la posibilidad de introducir modificaciones en las determinaciones fundamentales del planeamiento urbanístico superior por la vía de los reajustes y/o adaptaciones de los Estudios de Detalle, se habría alterado sustancialmente la competencia con relación a dichas determinaciones: En el caso de autos el Plan General de Ordenación de Sabadell fue aprobado definitivamente por el correspondiente órgano autonómico.

Por consiguiente, el Estudio de Detalle, al haber aumentado la anchura de las calles Xaloc y Ronda Orient y, en consecuencia, haber aumentado la altura reguladora máxima del edificio de autos, ha infringido la norma del art. 26 del Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de urbanismo (Decreto Legislativo 1/1990 de 12- 7), en relación con el art. 65.3 y 4 del Reglamento cíe Planeamiento, por lo que debe prosperar la pretensión anulatoria del Estudio de Detalle que se formula en la demanda”. 

Vemos como el propio Tribunal Superior de Justicia ha aclarado que un instrumento de desarrollo, en este caso un Estudio de Detalle, no podrá modificar determinaciones propias del instrumento de planeamiento general que desarrolla. Sin embargo, a la hora de enjuiciar la validez del Plan Especial aprobado con posterioridad respecto a la misma zona, la Sala de instancia se pronuncia en los siguientes términos:

“ Además la actora alega que el Plan Especial de constante referencia es nulo por no respetar el número máximo de plantas permitido por el planeamiento vigente, constituido por el Plan General de Ordenación de 1993 y el Texto Refundido de 2000, ya que el número máximo de plantas que prevé, PB + 6 PP, excede del previsto tanto en el Plan General de Ordenación de 1993 como en el Texto Refundido de 2000.

Pero estas alturas máximas tienen cobertura en la altura máxima de PB + 6PP establecida por el Plan Especial. Por consiguiente, no podrá prosperar la pretensión de nulidad del mismo formulada por la actora.

[...]

En definitiva, en la Sentencia a ejecutar se declara la nulidad del Estudio de Detalle impugnado por contener determinaciones impropias de una tal figura de planeamiento urbanístico; [...] lo que en buena lógica no excluye que la Administración actuante promueva y apruebe la figura de planeamiento urbanístico hábil para tales determinaciones que es lo que han hecho el Ayuntamiento y la Generalitat de Catalunya mediante la tramitación y aprobación del Plan Especial de autos.

Dicen las Administraciones actuantes, que la Sentencia que se ejecuta anuló el Estudio de Detalle por inidoneidad del mismo, sin cuestionar en modo alguno la concreta ordenación urbanística, la cual ha sido asumida por el Plan Especial, como instrumento de planeamiento urbanístico idóneo para fijar dicha concreta ordenación, como así lo ha hecho”.

Así pues, la Sala de instancia no equipara el Estudio de Detalle y el Plan Especial a los efectos de la posible modificación de determinaciones que son propias del instrumento de planeamiento general que desarrollan. Antes al contrario, admite la posibilidad de que el referido Plan Especial lleve a cabo una modificación de la altura máxima prevista por el planeamiento general indicando que se trata de un instrumento idóneo para llevar a cabo tal operación.

El Tribunal Supremo, respecto a esta argumentación del Tribunal Superior de Justicia, se expresa en los siguientes términos:

“ Tan escueta referencia resulta claramente insuficiente pues la Sala de instancia no entra de lleno a examinar un aspecto central de la controversia planteada en el incidente de nulidad, pues uno de los principales argumentos que se aducen para solicitar que se declare nulo el Plan Especial es que éste autoriza unas alturas máximas que exceden de las previstas en el Plan General. Y, en efecto, así es”.

Así, tal y como indica el Tribunal Supremo, la Sala de instancia no realizó el análisis pormenorizado que la cuestión requería. En este sentido, el Alto Tribunal, refrendando la declaración de nulidad efectuada por el Tribunal Superior de Justicia respecto al Estudio de Detalle por haber previsto una altura máxima superior a la prevista por el planeamiento general, determina que:

“La aprobación de un nuevo instrumento -ahora un Plan Especial- que fija unas alturas máximas que también exceden de las establecidas en el Plan General alberga el claro propósito de legalizar las edificaciones realizadas al amparo de las licencias que la sentencia anuló, y, en definitiva, de eludir el cumplimiento de aquella sentencia”.

Por tanto, el Tribunal Supremo conecta la declaración de nulidad del Estudio de Detalle por prever una altura máxima superior a la establecida en el planeamiento general, con la posterior aprobación de un Plan Especial que recoge una regulación análoga de las alturas. Mediante esa conexión, el Alto Tribunal llega a la siguiente conclusión:

“ Por las razones expuestas, deben ser acogidos los motivos de casación segundo y cuarto en lo que se refiere al Plan Especial del Área A.19-TN, debiendo éste ser declarado nulo de conformidad con lo previsto en el artículo 103.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, si bien la declaración de nulidad no alcanza a la totalidad de las determinaciones del mencionado Plan Especial sino únicamente a aquéllas en las que se establece una altura máxima (PB + 6PP) superior a la prevista en el Plan General”.

Vemos pues como el Tribunal Supremo determina que el Plan Especial será nulo por haberse aprobado con la finalidad de eludir el cumplimiento de la sentencia dictada por la Sala de instancia, al establecer una altura máxima análoga a la prevista en el Estudio de Detalle declarado nulo por la referida sentencia y superior a la establecida por el planeamiento general. Así, el Alto Tribunal considera que con la aprobación del Plan Especial se pretendió legalizar una situación cuya ilegalidad había sido ya declarada mediante sentencia.